Stellungnahme des Bundeskartellamts zur öffentlichen Konsultation der überarbeiteten Zahlungsdiensterichtlinie PSD2

Die Europäische Kommission hat eine Überprüfung der zweiten Zahlungsdiensterichtlinie (PSD2) eingeleitet. Während die Überprüfung ein breites Spektrum an Themen abdeckt, konzentriert sich der vorliegende Beitrag auf das Recht des Zahlungsempfängers, Gebühren für die Nutzung eines bestimmten Zahlungsinstruments zu verlangen (sogenannte “Surcharging”).

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Stellungnahme des Bundeskartellamts zur öffentlichen Konsultation der überarbeiteten Zahlungsdiensterichtlinie PSD2. ©Depositphotos

Eines der Ziele der PSD war es, den Wettbewerb zwischen den Zahlungssystemen durch die Verwendung von Aufschlägen zu fördern. Dieses Ziel wurde durch eine mit der PSD2 eingeführte Ausnahmeregelung konterkariert, die Aufschläge für die meisten kartengestützten Zahlungen verbietet. Das Verbot von Aufschlägen schränkt den Preiswettbewerb zwischen den Zahlungssystemen ein und schadet letztlich den Verbrauchern. Die Ermöglichung kostenbasierter Aufschläge würde niedrigere Zahlungsgebühren und die Nutzung effizienterer Zahlungsmethoden in ganz Europa fördern. Deshalb ist dieses Thema von hoher Relevanz für die Förderung des Leistungswettbewerbs im Bereich der digitalen Zahlungssysteme und – allgemeiner – für die Stärkung der Wettbewerbspolitik auf den Finanzmärkten.

Der PSD2-Zuschlagsrahmen

Artikel 62 Absatz 3 PSD2 – wie zuvor Artikel 52 Absatz 3 PSD – besagt, dass der Zahlungsdienstleister den Zahlungsempfänger nicht daran hindern darf, vom Zahler ein Entgelt zu verlangen, ihm eine Ermäßigung anzubieten oder ihn anderweitig zur Nutzung eines bestimmten Zahlungsinstruments zu bewegen. Ein etwaiger Aufpreis darf nicht höher sein als die direkten Kosten, die dem Zahlungsempfänger durch die Nutzung des jeweiligen Zahlungsinstruments entstehen. Ziel dieser Bestimmung ist es, den Wettbewerb zu fördern (vgl. Erwägungsgrund 42 PSD). Den Mitgliedstaaten steht es jedoch frei zu entscheiden, ob sie Aufschläge zulassen oder begrenzen, wobei sie der Notwendigkeit Rechnung tragen, den Wettbewerb zu fördern und die Nutzung effizienter Zahlungsinstrumente zu unterstützen.

Mit Artikel 62 Absatz 4 PSD2 wurde eine wichtige Ausnahme für das Recht des Zahlungsempfängers auf Erhebung von Gebühren eingeführt. Der Zahlungsempfänger darf keine Entgelte für die Nutzung von Zahlungsinstrumenten verlangen, für die Interbankenentgelte gemäß Kapitel II der Verordnung (EU) 2015/751 (Interchange Fee Regulation – IFR) geregelt sind. Im Wesentlichen bedeutet dies, dass Händler in den meisten Fällen, in denen Verbraucher mit einer Debit- oder Kreditkarte bezahlen, keine Aufschläge erheben dürfen. Andere Zahlungssysteme wie z.B. PayPal oder Klarna sind von dieser Regelung nicht betroffen . Erwägungsgrund 66 PSD2 nennt drei Gründe für die Einführung der Ausnahmeregelung für Kartenzahlungen: Dem Text zufolge hatte die Heterogenität der nationalen Vorschriften für Aufschläge zu Verwirrung bei den Verbrauchern geführt, es gab viele Beispiele für Aufschläge, die höher waren als die vom Händler getragenen Kosten, und die Händlergebühren bestanden hauptsächlich aus Interbankenentgelten, die durch die IFR gedeckelt werden sollten.

Wie ein Verbot von Zuschlägen dem Wettbewerb und letztlich den Verbrauchern schadet

Die Händler bieten ihren Kunden eine Vielzahl verschiedener Zahlungsarten an. Der Grund dafür ist, dass einige Kunden lieber woanders einkaufen, wenn sie ihre bevorzugte Zahlungsmethode nicht im Geschäft oder Webshop des Händlers finden. Dieser Effekt ist so stark, dass die Händler zumindest die beliebtesten Zahlungsmethoden anbieten, auch wenn die Händlergebühr für eine bestimmte Zahlungsmethode relativ hoch ist. Die Gebühr, die Händler für die Annahme einer Zahlung zu entrichten haben (die so genannte “Händlergebühr”), ist je nach Zahlungsmethode sehr unterschiedlich. Die teuersten Zahlungsmethoden können die Händler bis zu zehnmal mehr kosten als die günstigsten Methoden.

Wenn ein Händler Aufschläge erhebt, werden die Kunden diese Kostenunterschiede bei der Wahl des Zahlungsmittels für eine bestimmte Transaktion berücksichtigen. Andere Aspekte, die für die Entscheidung der Kunden von Bedeutung sind, können z. B. die Bequemlichkeit, die Sicherheit, der Datenschutz und Vorteile wie Garantien, Versicherungen oder Prämien sein. Mit Aufschlägen kann ein Zahlungssystem mehr Transaktionen anlocken, indem es den Händlern niedrigere Servicegebühren anbietet. Dies führt zu einem Preiswettbewerb zwischen den Zahlungssystemen und damit zu einem Preisverfall, wie auf jedem anderen “normalen” Markt.

Ist die Erhebung von Aufschlägen jedoch verboten – entweder per Gesetz oder durch vertragliche Bestimmungen der Zahlungssysteme -, so wird der Anreiz für die Zahlungssysteme, über niedrigere Händlergebühren zu konkurrieren, weitgehend unterdrückt. Für das/die Zahlungssystem(e) wird es rentabel sein, höhere Gebühren für Händler festlegen. Die Verbraucher werden die Gebührenunterschiede zwischen den verschiedenen Zahlungsinstrumenten ignorieren und sich häufiger für eher teure Zahlungsmethoden entscheiden. Ein Verbot von Aufschlägen wird daher nicht nur zu höheren Gebühren für die einzelnen Zahlungssysteme führen, sondern auch zu einem ineffizienten Zahlungsmix. Die Händler werden die (durchschnittlichen) Zahlungsgebühren in ihre Produkt-/Dienstleistungspreise einrechnen. Die erhöhten Zahlungskosten werden letztlich von den Verbrauchern getragen werden müssen, und die Verbraucher, die relativ kostengünstige Zahlungsmethoden verwenden, werden die teureren Methoden querfinanzieren.

Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass bereits die bloße Möglichkeit der Händler, Aufschläge zu erheben, dazu beitragen wird, die Zahlungsgebühren niedrig zu halten. Die Möglichkeit, Aufschläge zu erheben, übt einen Preisdruck auf die Zahlungssysteme aus, selbst wenn die meisten Händler davon absehen, Aufschläge zu erheben. Eine Begrenzung der Interbankenentgelte kann die disziplinierende Wirkung von optionalen Aufschlägen nicht vollständig ersetzen. Die Begrenzung der Interbankenentgelte betrifft nur einige Zahlungssysteme, und selbst bei diesen kann es zu Preiserhöhungen bei anderen Komponenten des Händlerentgelts kommen, z.B. bei den Systemgebühren. Auch die Möglichkeit für Händler, bei Verwendung eines kostengünstigen Bezahlverfahrens Rabatte anzubieten, ist kein Ersatz für die Zuschlagsoption. Da die Auswahl der Zahlungsmethode der letzte Schritt im Einkaufsprozess ist, nachdem sich der Kunde bereits für einen Kauf entschieden hat, besteht für die Händler kaum ein Anreiz, einen solchen “Last-Minute”-Rabatt anzubieten.

Marktentwicklungen seit 2015

Die Marktentwicklungen, die in der EU und in Deutschland seit der Verabschiedung der PSD2 und der IFR beobachtet werden konnten, stimmen weitgehend mit den oben beschriebenen wirtschaftlichen Ursache-Wirkungs-Beziehungen überein.

Bereits vor der PSD2 war die Erhebung von Aufschlägen in Deutschland nicht weit verbreitet, und nach dem Inkrafttreten der nationalen Umsetzung der PSD2 ist sie weitgehend verschwunden. Dies gilt auch für Zahlungsmethoden, die nicht unter Artikel 62 Absatz 4 PSD2 fallen, wie etwa PayPal, das ein vertragliches Aufpreisverbot eingeführt hat. Eine gegenläufige Verbreitung von Händlern, die Rabatte gewähren, wenn Kunden sich für eine kostengünstigere Zahlungsmethode entscheiden, konnte nicht beobachtet werden – solche Rabatte sind immer noch seltene Ausnahmen.

Während der Anteil der bargeldlosen Zahlungen in ganz Europa zu Lasten der Barzahlungen zunahm, scheint es, dass relativ teure Zahlungsmethoden stärker wuchsen als kostengünstigere Zahlungsmethoden – ein Trend, der schon vorher zu beobachten war

Die Interbankenentgelte sind aufgrund der IFR deutlich gesunken, aber gleichzeitig sind die Gebühren für Zahlungssysteme gestiegen. Die Händler und ihre Verbände haben erklärt, dass die von den Händlern gezahlten Gesamtgebühren bei Visa und Mastercard nun ungefähr wieder auf dem früheren Niveau liegen. Die Europäische Kommission hat vor kurzem eine Studie y4 in Auftrag gegeben, die möglicherweise zusätzliche Erkenntnisse über diese Marktentwicklungen liefert.

Die australische Erfahrung

Australien ist das bekannteste Beispiel für eine Rechtsordnung, die die Erhebung von Aufschlägen zulässt und vertragliche Verbote von Aufschlägen, die von Zahlungssystemen festgelegt wurden, aufhebt. Darüber hinaus liegen für Australien zuverlässige Preisstatistiken über Händlergebühren für eine lange Zeitreihe vor. Aus diesen Gründen kann die australische Erfahrung als aufschlussreiche Fallstudie dienen.

Im Laufe des Jahres 2003 begann Australien mit der Umsetzung von Reformen, die den Wettbewerb zwischen den Zahlungssystemen stärken und die Effizienz erhöhen sollen. Die von den Zahlungssystemen erhobenen Interbankenentgelte wurden gedeckelt und die zuvor von Visa und Mastercard angewandten Verbote von Vertragszuschlägen wurden verboten. Seit 2003 werden die Marktentwicklungen streng überwacht, und es wurden mehrere Überprüfungen der Rechtsvorschriften durchgeführt, die zu einer Verbesserung des Rechtsrahmens führten. Heute werden die Obergrenzen für Interbankenentgelte durch ein Verbot von (Netto-)Anreizzahlungen an Kartenaussteller ergänzt, um eine Umgehung der Obergrenzen für Interbankenentgelte zu verhindern. Das Verbot von Aufschlägen, die von anderen Bezahlsystemen als Visa und Mastercard erhoben werden, wurde ebenfalls entweder durch eine förmliche Verordnung oder durch weniger förmliche Vereinbarungen beseitigt. Um zu verhindern, dass die von den Händlern erhobenen Aufschläge über den Kosten liegen, werden die Aufschläge je Zahlungsmarke durch die Gebühren gedeckelt, die der Händler an Dritte für die Nutzung des jeweiligen Systems zahlt.

Die tatsächliche Praxis der Erhebung von Aufschlägen nahm nach 2003 langsam zu. Schätzungen zufolge hatten bis 2010 etwa 30 % aller australischen Händler auf mindestens eine der von ihnen akzeptierten Kreditkarten einen Aufschlag erhoben. Dies führte jedoch nur zu einer geringen Zahl von Aufschlägen.

Die seit 2003 beobachteten Marktentwicklungen stehen im Einklang mit den Auswirkungen, die als Ergebnis dieser Regulierungsreformen erwartet werden konnten. Die Händlergebühren sind stetig gesunken, auch bei Zahlungsmethoden, die nie Interbankenentgelte erhoben haben und daher nicht (direkt) von den Obergrenzen für Interbankenentgelte betroffen waren. Darüber hinaus ist der Anteil der Nutzung kostengünstigerer Zahlungsmethoden (z. B. Debitkarten) gestiegen und hat die teureren Zahlungsmethoden (z. B. Kreditkarten) hinter sich gelassen.

Entwicklung der Gebühren für Händlerdienste in Australien. Anmerkung: eftpos ist ein inländisches Debitkartenzahlungssystem. Quelle: Reserve Bank of Australia (2021). ©Bundeskartellamt 2022

Reform von Artikel 62 Absatz 4 der PSD2

Aufgrund des Aufpreisverbots in Artikel 62 Absatz 4 PSD2 zahlen europäische Unternehmen und Verbraucher für die Nutzung von Zahlungssystemen höhere Gebühren als nötig. Die Gründe, die den EU-Gesetzgeber zur Einführung des Aufpreisverbots veranlasst haben, sind aus heutiger Sicht nicht mehr überzeugend. Die IFR sieht keine Obergrenze für die Händlergebühren vor, und die Gebühren, die den Händlern heute bei der Annahme von Karten- oder Internetzahlungen entstehen, sind um ein Vielfaches höher als die in der IFR festgelegten Obergrenzen für Interbankenentgelte. Das Verbot von Zuschlägen ist eine schlechte Lösung für über den Kosten liegende Zuschläge. Wie das australische Beispiel zeigt, kann dieses Problem eher durch die Einführung eines klaren Standards für die Obergrenze von Aufschlägen und entsprechende Durchsetzungsmaßnahmen gelöst werden. Wenn die Heterogenität in Europa immer noch als Problem wahrgenommen wird, sollte dies durch die Streichung von Artikel 62 Absatz 5 PSD2 angegangen werden. Der Grundsatz, dass der Zahlungsdienstleister den Zahlungsempfänger nicht daran hindern darf, vom Zahler ein Entgelt zu verlangen, ihm eine Ermäßigung anzubieten oder ihn anderweitig zur Nutzung eines bestimmten Zahlungsinstruments zu bewegen (Artikel 62 Absatz 3 PSD2), sollte ohne gegenteilige Ausnahmen durchgesetzt werden. Als ergänzende Maßnahme sollte eine Reform des IFR in Betracht gezogen werden, einschließlich einer Überarbeitung der Vorschriften zur Verhinderung der Umgehung von Obergrenzen für Wechselgebühren.

Eine solche Regulierungsreform stünde im Einklang mit den jüngsten digitalen und wettbewerbspolitischen EU-Rechtsvorschriften für mehrseitige Märkte. Artikel 5 des Gesetzes über digitale Märkte verbietet digitalen Gatekeepern die Anwendung verschiedener preislicher und nichtpreislicher Lenkungs-/Antilenkungsmaßnahmen. In ähnlicher Weise schließt Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d der neuen Vertikal- Gruppenfreistellungsverordnung (Verordnung 2022/720) jede unmittelbare oder mittelbare Verpflichtung aus, die einen Käufer von Online-Vermittlungsdiensten veranlasst, Endnutzern Waren oder Dienstleistungen nicht zu günstigeren Bedingungen über konkurrierende Online-Vermittlungsdienste anzubieten, zu verkaufen oder weiterzuverkaufen. Die Gründe, die diese beiden EU-Rechtsakte motiviert haben, sollten in die Änderungen von Artikel 62 Absatz 4 PSD2 einfließen.